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    CASERTA Il caso dell’azienda speciale dei servizi sociali scatena Cobianchi. Atto stragiudiziale di diffida nei confronti del sindaco Del Gaudio


    In calce alla nostra premessa, il lungo comunicato del consigliere di minoranza che, puntigliosamente, cita ed esamina tutti i parere delle sezioni regionali della Corte dei conti che accendono il semaforo rosso davanti alla costituzione, da parte dei comuni, di aziende speciali CASERTA - Nei giorni scorsi, il sindaco Del Gaudio, scattando come una tarantola […]

    Nella foto Cobianchi, Del Gaudio e Ferraro

    In calce alla nostra premessa, il lungo comunicato del consigliere di minoranza che, puntigliosamente, cita ed esamina tutti i parere delle sezioni regionali della Corte dei conti che accendono il semaforo rosso davanti alla costituzione, da parte dei comuni, di aziende speciali

    CASERTA - Nei giorni scorsi, il sindaco Del Gaudio, scattando come una tarantola ferita dal parere sfavorevole del revisore dei conti si è fatto fare in men che non si dica un parere dall’Anci due decisioni della corte costituzionale che ad avviso dell’associazione nazionale dei comuni d’Italia, conterrebbero gli elementi in grado di rendere ancora possibile la costituzione di aziende speciali, come quella che il comune di Caserta vuole, fortissimamente, costituire nel settore dei servizi sociali (CLICCA QUI PER LEGGERE IL NOSTRO EDITORIALE CON CUI, ALCUNI GIORNI FA, ABBIAMO ESPRESSO IL PUNTO DI VISTA DI CASERTACE).

    Ovviamente la mossa del sindaco non poteva non stimolare la reazione puntigliosa, ricchissima di materiale documentale, del consigliere di opposizione di Futuro e Libertà. Cobianchi parte da un parere della Corte dei Conti, sezione Campania, che è lo stesso citato dai revisori dei conti  nel loro verdetto sfavorevole. Il seguito è un’autentica mitragliata di citazioni di altri atti giudiziari di sezioni regionali sempre della stessa Corte dei Conti. Due della Lombardia che si richiamano ad altri 3 pronunciamenti provenienti da Piemonte, Emilia Romagna e Veneto. Il tutto converge verso l’atto di diffida stragiudiziale che Cobianchi formula nei confronti del sindaco Del Gaudio invitandolo, dunque, non con metodi dolci a non portare in consiglio la delibera costitutiva dell’azienda speciale dei servizi sociali.

    G.G.

    Atto Stragiudiziale di Significazione e Diffida

    Il sottoscritto Luigi Cobianchi, in qualità di Capogruppo Consiliare di FLI, Futuro e Libertà per l’Italia,

    premesso che

    • nell’ultima adunanza del Consiglio Comunale del 0-11/09/2013, iscritta al punto “6” dell’Ordine del Giorno, veniva sottoposta al vaglio dei Consiglieri l’ “Approvazione [dello] Statuto per la costituzione dell’Azienda Sociale Ambito CE 1 [rectius “C1”]”;

    • sennonché, giunti alla discussione dell’argomento in parola, il Sig. Sindaco annunciava la mera sospensione della Deliberazione a mezzo della quale la Giunta aveva sottoposto al Consiglio Comunale l’approvazione dello Statuto e, quindi, la costituzione della cennata Azienda Consortile, stante il parere negativo, robustamente e congruentemente motivato, espresso dal Collegio dei Revisori dell’Ente;

    • a suffragio della scelta di una mera sospensione in luogo della revoca della predetta deliberazione di Giunta Comunale, il Sindaco adduceva un parere espresso sulla materia dall’ANCI,

    significa

    ed osserva quanto segue.

    Il parere testé menzionato, appare incompleto e, quindi, parziale, atteso che non tiene in alcun conto, da una parte, lo stato di dissesto finanziario in cui versa l’Amministrazione Comunale di Caserta, con tutte le implicazioni derivanti, in particolare l’obbligo di osservanza delle norme speciali contenute per gli Enti in dissesto nel TUOEL (D. Lgs. 267/2000 e s.m.i.); dall’altra, la Giurisprudenza univoca e continuativa al riguardo prodotta dalle Corte dei Conti, nelle sue distinte Articolazioni Giurisdizionali; oltre che assolutamente inconferente, stante l’assoluta assenza di rapporti di subordinazione gerarchico-funzionali tra l’ANCI e i singoli Comuni, e di specifiche competenze interpretative delle Leggi e delle norme che, per contro, spettano esclusivamente al Legislatore.

    Accanto al parere dell’on. Corte dei Conti – Sez. Giurisdizionale per la Campania n°171/2013, menzionato dai Revisori dell’Ente, ve ne sono almeno altri due, emessi dalla Sezione Regionale per la Lombardia della Corte dei Conti che, a loro volta, si richiamano coerentemente ad ulteriori pronunce delle Sezioni Emilia Romagna, Piemonte e Veneto.

    Il primo Parere, che si riporta, è quello della Corte dei Conti, Sez. Giurisdizionale per la Lombardia, n°514/2012.

    Così si esprime il Collegio: “Come noto, l’art. 9 comma 6 del d.l. n. 95/2012 statuisce che “è fatto divieto agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione”.

    Come già indicato dall’Amministrazione istante nella richiesta di parere, la giurisprudenza della Sezione ha già avuto modo di pronunziarsi in sede consultiva in merito a tale disposizione, con la delibera n. 403 del 18.09.2012, precisando che il divieto “non può che comprendere anche le fondazioni ed in genere tutti gli organismi strumentali creati dall’ente locale (salvo per le società il riferimento contenuto nel comma 7)”.

    In mancanza di un espresso richiamo di fonte legale, non è possibile, sulla scorta del primario criterio interpretativo letterale, postulare l’esclusione dal divieto di cui all’art. 9 comma 6 delle aziende speciali in oggetto.

    Né si può giungere, ad avviso della Sezione, a tale conclusione con un’interpretazione teleologica, che sfoci nell’applicazione  estensiva (rectius, analogica) della deroga di cui all’art. 9 comma 1 bis in base alla quale “le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano alle aziende speciali, agli enti e alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali”. Trattasi, infatti, di disposizione speciale che introduce una deroga puntuale alla portata precettiva del (solo) comma 1 relativo alla soppressione, all’accorpamento e all’obbligo di riduzione dei costi di siffatti organismi. Orbene, valorizzandone la ratio siffatta deroga posta dal comma 1 bis non può che essere oggetto di interpretazione restrittiva e limitata, come detto, al disposto del comma 1, da un lato in quanto disposizione che introduce un’eccezione ad un principio di snellimento degli apparati pubblici (rectius, “para-pubblici”) che, ormai, riveste natura generale nel recente quadro normativo; dall’altro, in quanto tale eccezione intende garantire la continuità dell’azione amministrativa di aziende speciali ed altri organismi indicati dalla norma purché già istituite (ed in settori “sensibili”).

    Sul piano dell’organizzazione amministrativa, l’istituzione ex novo di un’azienda speciale rappresenta, infatti, fattispecie diversa rispetto all’obbligo di soppressione, di accorpamento e di riduzione dei costi della medesima, anche se operante negli stessi settori. Ne consegue, in termini di disciplina, che trova applicazione alla fattispecie oggetto del presente parere il generale divieto legale di cui al comma 6, la cui ratio consiste nell’evitare, da parte degli enti locali, l’ulteriore incremento del numero di organismi strumentali “in mano pubblica”. Siffatta discrasia tra la latitudine applicativa di cui al comma 1 rispetto al comma 6 appare coerente, tra l’altro, con la stessa rubrica dell’art. 9 (“razionalizzazione amministrativa, divieto di istituzione e soppressione di enti, agenzie e organismi”), che ben distingue le rispettive ipotesi.”

    Il secondo Parere che si riporta, appare ancor più incisivo ed esauriente. Ci si riferisce,  segnatamente, a quello contraddistinto dal n°23/2013, nel quale la Corte dei Conti, Sez. Giurisdizionale per la Lombardia, dichiara inammissibile financo la partecipazione ad una fondazione, da parte degli Enti Locali, alla luce del D.L. n°95/2012, convertito con modificazioni nella L. n°135/2012.

    Così il Collegio: “Come chiarito nei precedenti pareri della Sezione n. 403/2012 e n. 485/2012, in relazione alla possibilità di istituire fondazioni, è intervenuto il decreto legge n. 95/2012, convertito nella legge n. 135/2012. All’interno dell’articolo 9, disposizione tesa alla “razionalizzazione” amministrativa, divieto di istituzione e soppressione di enti, agenzie e organismi”, ha previsto, al comma 6, che “è fatto divieto agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione” (precetto che si aggiunge alle regole impositive di obblighi di razionalizzazione di enti e organismi esistenti, contenute nei commi precedenti).

    Di conseguenza, come evidenziato nel parere n. 403 del 18/09/2012, l’ampia latitudine operativa della disposizione, nel quadro dell’opzione legislativa tesa alla reinternalizzazione dei servizi, non può che comprendere, fra gli “enti, agenzie e organismi”, anche le fondazioni di partecipazione e, in genere, gli altri organismi strumentali creati dall’ente locale per la gestione di funzioni fondamentali e amministrative (salvo, per le società, il rinvio, contenuto nel comma 7, alle apposite regole di razionalizzazione già emanate dal legislatore).

    Inoltre l’ampia dizione letterale, usata per individuare le finalità istituzionali di tali enti e organismi (“funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione”), pare abbracciare tutto lo spettro delle competenze attribuite agli Enti locali dalla legge, sia quelle qualificate dal legislatore come “fondamentali” (per la cui elencazione si rinvia all’art. 14, comma 27, d.l. n. 78/2010, come modificato dall’art. 19 del d.l. n. 95/2012) sia le altre funzioni amministrative aventi fonte nell’articolo 118 della Costituzione e, a livello di legislazione ordinaria, negli articoli 3 e 13 del TUEL, d.lgs. n. 267/2000. Ad analoghe conclusioni la Sezione è giunta, con riguardo alle Aziende speciali, nella delibera n. 514/2012.”

    Ed ancora: “Come evidenziato nel parere n. 479/2011 i servizi sanitari e sociali, pur rientrando nell’allegato II B del Codice dei contratti fra quelli c.d. esclusi, restano soggetti, agli artt. 20 e 27 del d.lgs. n. 163/2006, in base al quale l’affidamento dei contratti pubblici sottratti in tutto o in parte all’applicazione del Codice deve comunque avvenire nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità (da ultimo, cfr. deliberazioni dell’Autorità di vigilanza dei contratti pubblici n. 73 del 20/7/2011, n. 4 del 14/1/2010, n. 102 del 5/11/2009), non essendo invece ammesso un affidamento diretto, se non nei casi in cui fra ente aggiudicatario e soggetto aggiudicatore ricorrano i presupposti del c.d. controllo analogo (cioè della c.d. produzione “in house” del servizio).”.

    Proseguendo nella lettura del parere si legge: “Il comma 6 sopra indicato si inserisce, inoltre, all’interno di una disposizione, l’art. 9 del d.l. n. 95/2012, tesa alla “razionalizzazione amministrativa, divieto di istituzione e soppressione di enti, agenzie e organismi” che, al comma 1, impone a regioni, province e comuni di sopprimere o accorpare (o, in ogni caso, assicurare la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento) enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data di entrata in vigore del decreto, esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all’articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni amministrative spettanti ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione.

    La norma costituisce evidente espressione (assieme agli obblighi di razionalizzazione delle partecipazioni in società strumentali, poste dall’art. 4 del medesimo decreto legge) dell’intenzione del legislatore di ridurre la presenza di enti e organismi, comunque denominati, facenti capo a Comuni e Province, sollecitando questi ultimi alla gestione diretta delle funzioni amministrative e fondamentali loro attribuite dalla legge, sulla base dell’assunto che la moltiplicazione dei centri erogatori di funzioni e servizi pubblici ha comportato un incremento di spesa, non accompagnato da un elevazione negli standard qualitativi dei servizi erogati.”

    Ma l’aspetto più interessante della pronuncia in parola, in quanto si cala perfettamente al caso di nostro interesse diretto, è il seguente: “Va pure precisato che, ai sensi del comma 1-bis, introdotto dalla legge di conversione n. 135/2012, la disposizione di razionalizzazione sopra indicata (comma 1) non si applica alle aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali (attività in cui ricade la gestione di una RSA per anziani). L’eccezione, è bene precisarlo, esclude dall’obbligo di razionalizzazione/riduzione solo le aziende speciali, gli enti o le istituzioni già costituite, ed espletanti una delle attività elencate (servizi socio-assistenziali, educativi e culturali), fattispecie che non ricorre nel caso prospettato dal Comune di Sondalo che, fino ad ora, ha gestito direttamente, tramite i propri uffici, la RSA indicata.”

    In buona sostanza per la Magistratura Contabile non è ammissibile creare ex nihilo, a seguito dell’entrata in vigore della L. n°135/2012, neanche aziende consortili che abbiano il precipuo compito di gestire servizi socio-assistenziali.

    Conclude il Collegio: “In sostanza, alla luce del combinato disposto del comma 6 (che prevede un divieto di istituzione di nuovi enti) e del comma 1 (che impone un obbligo di razionalizzazione/riduzione, pari almeno al 20 per cento, di quelli già esistenti) dell’art. 9 del d.l. n. 95/2012, nonché della ratio complessiva del provvedimento legislativo in discorso (quale emerge, per esempio, dall’art. 4), appare vietata, da parte del Comune, non solo l’istituzione di un nuovo ente o organismo comunque denominato (nel caso di specie, una fondazione), ma anche una nuova partecipazione, contrastando anche questa seconda ipotesi con la volontà del legislatore non solo di non incrementare la presenza degli enti locali in enti e organismi (comma 6), ma, altresì, di ridurla sensibilmente (comma 1).

    Anche a ritenere eccessivamente restrittiva tale interpretazione, ritenendo il divieto di istituzione (comma 6) slegato dall’obbligo di razionalizzazione (comma 1), comunque, alla luce di quest’ultimo necessario obiettivo di riduzione e risparmio, l’eventuale “partecipazione” ad una fondazione già istituita deve collocarsi all’interno di un programma complessivo di razionalizzazione della presenza del Comune in enti e organismi, comunque denominati (salvo quelli aventi natura societaria, alla luce del comma 7 dell’art. 9 del d.l. n. 95/2012), che deve garantire in ogni caso “la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento”.”.

    In claris non fit interpretatio. Alla luce di questa Giurisprudenza si ritiene di poter affermare, senza tema di smentita, che qualora i Consiglieri del Capoluogo approvassero in Consiglio Comunale la costituzione di una nuova Azienda Consortile per la gestione dei servizi socio assistenziali d’Ambito, incorrerebbero nei profili del danno erariale emergente.

    Di tutta evidenza appare, invero, l’insussistenza di alcune argomentazioni portate a sostegno del non luogo ad applicarsi della cennata normativa sulla c.d. di spending review alle aziende speciali di servizi sociali, costituite ai sensi degli artt. 31, 113 bis e 114 del D. Lgs. n°267/2000.

    A confutare le assurde teorie per le quali un’azienda consortile costituirebbe un mero un ente strumentale che gestisce servizi, ma non esercita funzioni, è intervenuta, ancora una volta, la Magistratura Contabile della Lombardia, che ha chiaramente puntualizzato come l’ampia latitudine operativa della disposizione di cui all’art. 9 comma 6, del DL n. 95/2012, nel quadro dell’opzione legislativa favorevole alla reinternalizzazione dei servizi, non può che comprendere, fra gli “enti, agenzie e organismi”, anche i consorzi e, in genere, gli altri organismi strumentali (aziende speciali) creati dall’ente locale.

    La distinzione tra gestione di “servizi” ed esercizio di “funzioni” rileva ai fini dell’osservanza della disposizione di cui all’art. 2, comma 186, lett. e) della L. n°191/2009 che ha disposto la soppressione dei consorzi di “funzioni” tra gli enti locali, ma è del tutto ininfluente in relazione all’articolo 9, comma 6, del D.L. n. 95/2012, così come convertito nella L.135/2012: il riferimento alle “funzioni amministrative” non individua una tipologia di attività (funzione o servizio) ma solo l’ambito dei settori di competenze nei quali vige il nuovo limite normativo (cfr. Corte dei Conti Lombardia – Sezione Controllo, Parere n°10/2013del 10/01/2013).

     

    Per effetto di questa Giurisprudenza, la Sezione di Controllo lombarda della Corte dei Conti finisce per relegare l’azienda speciale consortile al ruolo marginale di strumento “ad esaurimento”, allorquando dichiara inammissibile la costituzione di nuove e, per quelle esistenti, afferma che non sono possibili nuove adesioni.

    Al di là dei profili di natura giurisdizionale, un ulteriore motivo ostativo, in termini di legittimità, rispetto alla costituzione dell’Azienda consortile in parola è specificamente rappresentato, per l’Amministrazione Comunale di Caserta, dalla nota prot. n°0064369 del 03/08/2012, a mezzo della quale il Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali – Direzione Centrale della Finanza Locale – Ufficio Trasferimenti Ordinari agli Enti locali e Risanamento degli Enti locali Dissestati ha dettato stringenti condizioni cui ha vincolato l’approvazione dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, presentata dall’Amministrazione stessa, in ottemperanza al disposto del TUOEL per gli Enti dissestati.

    Al punto “13)” della nota in parola – che si segnala all’attuale Collegio dei Revisori, atteso che, all’epoca in cui pervenne, non era in carica – il Ministero invita l’Amministrazione Comunale di Caserta a “… omissis… dismettere la partecipazione in enti, agenzie ed organismi titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle svolte dall’ente ai sensi dell’art. 2, comma 34 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 e/o di adottare provvedimenti per la cessione a terzi di società o partecipazioni in società aventi per oggetto attività di produzione di beni o servizi non strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, ai sensi dell’art. 3, commi 27, 28 e 29 della legge 244/2007;”, rammentando, al successivo punto “14)”: “… omissis… la disposizione di cui all’art. 191, comma 5 del TUOEL, che agli enti locali che presentino, nell’ultimo rendiconto deliberato, disavanzo di amministrazione ovvero indichino debiti fuori bilancio per i quali non sono stati validamente adottati i provvedimenti di cui all’art. 193, è fatto divieto di assumere impegni e pagare nuove spese per servizi non espressamente previsti dalla legge.”.

    La nota in parola, si conclude con un indirizzo lapidario: “… omissis … è necessario ridurre la spesa corrente limitandola alle spese istituzionali.”.

    Orbene si perverrebbe ad un vero e proprio caso di “schizofrenia giuridica”, se si ammettesse che il Ministero (peraltro depositario dell’interpretazione autentica del TUOEL, lo stesso essendo stato prodotto a mezzo di Decreto Legislativo), da una parte, chieda la dismissione di ogni partecipazione; dall’altra, concederebbe di poter creare, successivamente, nuovi rapporti giuridici della stessa natura!

    Peraltro, per assicurare continuità alla erogazione dei servizi socio-assistenziali da parte dell’Amministrazione Comunale di Caserta, la costituzione di una nuova Azienda Consortile si dimostra tutt’altro che necessaria, atteso che si potrebbe continuare a procedere con la forma giuridica sin qui seguita, attraverso la compartecipazione all’Ambito “C7” – oltretutto, già accreditato – senza, doverne creare, inutilmente uno nuovo (quello denominato “C1”).

    Giova al riguardo ribadire che, con propria Circolare, la Regione Campania, con riferimento alla L.R. 11/2007, che disciplina la materia, ha precisato che gli Enti in dissesto – come l’Amministrazione Comunale di Caserta – in nessun caso possono assumere il ruolo di capofila d’Ambito, ruolo che, in queste ipotesi, deve essere assunto, per contro, dall’Ente che, per scorrimento, ha il maggior numero di abitanti; nella fattispecie, la Città di San Nicola la Strada (CE).

    ********************

    In ragione di tutto quanto sopra esposto, nel ribadire la propria più recisa contrarietà rispetto alla costituzione di un’Azienda Consortile per la gestione dei servizi socio-assistenziali nell’Ambito “C1”, che veda la partecipazione della Città di Caserta in qualunque forma ed a qualsivoglia titolo, facendo propria la richiesta dei Revisori dei Conti dell’Ente – di richiedere, cioè, prima di portare qualsivoglia proposta al Consiglio Comunale, un Parere alla competente Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti – nella qualità, sindiffida formalmente il Signor Sindaco della Città Capoluogo di Caserta, congiuntamente alla Giunta Comunale, nelle more della ricezione dell’invocato parere, dal compiere qualsivoglia attività deliberativa concernente la materia.

    In difetto, non si esiterà ad allestire ogni atto a tutela dell’Ente, nelle Sedi Giurisdizionali competenti.

    Caserta, 14/09/2013

    PUBBLICATO IL: 15 settembre 2013 ALLE ORE 12:08