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    MARCIANISE – Un parere del Consiglio di Stato rianima il centrodestra e riduce le possibilità che il Tar possa annullare le elezioni comunali


      In calce al nostro articolo, in cui abbiamo, per il momento solo superficialmente analizzato il testo del Consiglio di Stato in risposta ad un quesito recente del Ministero degli Interni, il testo integrale del pronunciamento. Ovviamente di questa cosa ci occuperemo ancora in maniera diffusa MARCIANISE – Non è che il parere espresso dal […]

     

    Nelle foto, da sinistra, Antonio De Angelis, Filippo Fecondo e Ciro Foglia

    In calce al nostro articolo, in cui abbiamo, per il momento solo superficialmente analizzato il testo del Consiglio di Stato in risposta ad un quesito recente del Ministero degli Interni, il testo integrale del pronunciamento. Ovviamente di questa cosa ci occuperemo ancora in maniera diffusa

    MARCIANISE – Non è che il parere espresso dal Consiglio di Stato allontani definitivamente il pericolo di un annullamento delle elezioni comunali, però è in dubbio quello che emerge da questo parere fornito su istanza del Ministero degli Interni, definisce un marchio interpretativo dei giudici dell’ultimo grado della giustizia amministrativa verso l’allargamento delle titolarità all’autenticazione delle firme necessarie per la presentazione delle liste.

    Come è noto, l’utilizzo da parte del Pdl di consiglieri provinciali, per di più non appartenenti al collegio, per l’autentica delle firme relative alle proprie liste delle ultime elezioni comunali, ha incoraggiato l’iniziativa delle coalizioni perdenti, le quali si sono appellate al Tar sperando che quest’ultimo ripercorra la strada di una considerazione più rigida relativa alla codifica dei soggetti abilitati all’autenticazione.

    Una speranza che si poggia su pronunciamenti precedenti dei Tar e che considera valide le autenticazioni che si ispirano ai principi della territorialità e della pertinenza. In poche parole, sarebbero valide le firme autenticate dai consiglieri comunali e provinciali se l’autentica è effettuata esclusivamente nel territorio nel quale esercitano il proprio mandato. Ora, siccome Marcianise era un comune commissariato, consiglieri comunali non ce ne erano. Secondo questa interpretazione rigida sarebbe dovuto essere un consigliere provinciale eletto nel collegio di Marcianise ad autenticare le firme e non come è accaduto un consigliere provinciale o consiglieri provinciali eletti al di fuori di questo collegio. E tutto questo si collega al principio della pertinenza che per il qualel’ente territoriale di cui i consiglieri fanno parte dev’essere interessato alla consultazione per la quale si raccolgono le firme”.

    In tutto il corpo del parere, che potete leggere qui sotto nella sua versione integrale, si tende ad emendare questa interpretazione rigida, allargando e facilitando il più possibile la partecipazione dell’elettorato passivo, attraverso una dilatazione dei soggetti abilitati a validare le firme raccolte per le candidature.

    Continueremo nei prossimi giorni, attraverso un’analisi ancora più approfondita ed esegetica di questo parere ad occuparci della vicenda, che sicuramente terrà banco fino al prossimo 18 dicembre, data in cui il Tar si pronuncerà sul ricorso presentato dagli sconfitti alle elezioni comunali di Marcianise.

    G.G.

     

    QUI SOTTO IL TESTO INTEGRALE DEL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO SULL’AUTENTICAZIONE DELLE FIRME PER LE LISTE DEI CANDIDATI

     

    REPUBBLICA ITALIANA

    Consiglio di Stato

    Sezione Prima

    Adunanza di Sezione del 10 luglio 2013

    NUMERO AFFARE 02671/2013

    OGGETTO:

    Ministero dell’interno.

    Quesito relativo all’applicazione dell’art. 14 della legge 21 marzo 1990 n. 53, in materia di autenticazione da parte di organi di governo degli enti locali delle sottoscrizioni per la presentazione delle liste di candidati alle consultazioni elettorali e per il deposito di iniziative popolari legislative e referendarie.

    LA SEZIONE

    Vista la relazione 27 giugno 2013. n. 3495, con la quale il ministero dell’interno – dipartimento degli affari interni e territoriali – ha posto al Consiglio di Stato il quesito sopra indicato;

    esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Elio Toscano.

    Premesso:

    Il ministero dell’interno espone che l’art. 14, comma 1, della legge 21 marzo 1990 n. 53 (Misure urgenti atte a garantire maggiore efficienza al procedimento elettorale), nel testo sostituito dall’art. 1 della legge 28 aprile 1998 n. 130 e poi modificato dall’art. 4, comma 2, della legge 30 aprile 1999 n. 120, ha inteso agevolare al massimo le forze politiche e i comitati promotori di referendum e di proposte legislative d’iniziativa popolare negli adempimenti preparatòri finalizzati alla raccolta delle sottoscrizioni degli elettori.

    In base alla disposizione citata le autenticazioni delle firme, oltre che dai funzionari pubblici la cui potestà autenticatoria rientra nelle loro attribuzioni istituzionali (notai, cancellieri, segretari comunali), possono essere effettuate anche dagli organi “politici” locali (presidenti delle province, sindaci, assessori comunali e provinciali, presidenti dei Consigli comunali e provinciali, presidenti e vicepresidenti dei Consigli circoscrizionali, consiglieri comunali e provinciali che comunichino la propria disponibilità).

    Tuttavia, recenti pronunce del Consiglio di Stato (31 marzo 2012 n. 1889, 16 aprile 2012 n. 2180, 8 maggio 2013 n. 2501), in relazione a ricorsi avverso l’ammissione o l’esclusione di liste di candidati ad elezioni comunali, hanno circoscritto il campo d’applicazione dell’art. 14 della legge n. 53 del 1990, subordinandola al ricorrere delle seguenti due condizioni: a) l’autenticazione delle sottoscrizioni da parte dei consiglieri comunali e provinciali è efficace se effettuata esclusivamente nel territorio nel quale esercitano il proprio mandato (requisito della territorialità); b) l’ente territoriale di cui i consiglieri fanno parte dev’essere interessato alla consultazione per la quale si raccolgono le firme (requisito della pertinenza).

    In ragione del suesposto orientamento giurisprudenziale, il consigliere di un ente locale non è legittimato ad autenticare le firme degli elettori e dei candidati di una competizione elettorale alla quale l’ente, in cui sono incardinate le sue funzioni, sia estraneo, come quelle per il rinnovo del Consiglio di altro comune per il consigliere comunale o di altra provincia per il consigliere provinciale.

    Ritenendo che tale linea interpretativa possa non essere del tutto coerente con la finalità di efficienza dei procedimenti elettorali e referendari che il legislatore aveva inteso perseguire, il ministero chiede al Consiglio di Stato di esprimersi sul quesito se il “limite funzionale del diretto coinvolgimento dell’ente” del quale il consigliere o assessore è organo nella competizione debba essere individuato soltanto con riguardo alle consultazioni elettorali amministrative locali o se trovi applicazione anche nei procedimenti elettorali (per le elezioni politiche, europee e regionali) e in presenza di iniziative popolari di natura referendaria e legislativa, che coinvolgono necessariamente l’intero corpo elettorale e investono l’ambito territoriale nazionale o regionale.

    La questione proposta assume particolare rilevanza per l’Amministrazione richiedente in relazione a iniziative referendarie già in corso e in vista del prossimo avvio degli adempimenti preliminari per le elezioni regionali in Basilicata, che avranno luogo il 17 e il 18 novembre 2013.

    Considerato.

    La Sezione ritiene opportuno soffermarsi innanzitutto sull’art. 14 della legge 21 marzo 1990 n. 53, nel testo sostituito dall’art. 1 della legge 28 aprile 1998 n. 130 e poi modificato dall’art. 4, comma 2, della legge 30 aprile 1999 n. 120, vale a dire sulla fonte normativa che individua i soggetti abilitati ad autenticare le firme dei sottoscrittori delle liste elettorali e delle proposte referendarie e legislative d’iniziativa popolare.

    Al riguardo si considera che l’art. 14 detto, come correttamente evidenziato dall’amministrazione, intende agevolare lo svolgimento del procedimento elettorale, ampliando il novero dei soggetti abilitati all’autenticazione delle firme dei sottoscrittori le liste ed estendendo il potere certificativo a soggetti che non lo hanno in via ordinaria.

    Tanto si ricava dalla lettera della norma che già nel testo originario stabiliva che “Sono competenti ad eseguire le autenticazioni che non siano attribuite esclusivamente ai notai e che siano previste …” dalle norme di legge in materia di elezioni del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati, regionali, provinciali e comunali, nonché dei membri del Parlamento europeo “i notai, i pretori, i giudici conciliatori, i cancellieri di pretura e di tribunale, i sindaci, gli assessori comunali delegati in via generale a sostituire il sindaco assente o impedito, gli assessori appositamente delegati, i presidenti dei consigli circoscrizionali, i segretari comunali, i funzionari appositamente delegati dal sindaco”.

    L’intendimento del legislatore risulta confermato nel testo dell’art. 14 della legge n. 53 del 1990, come sostituito dall’art. 1 della legge 28 aprile 1998 n. 130, che ha esteso la speciale potestà di autenticazione anche alla raccolta delle sottoscrizioni relative ai referendum e alle proposte legislative di iniziativa popolare e nel contempo ha ampliato il novero dei soggetti autorizzati ad autenticare le sottoscrizioni, includendovi “i segretari delle procure della Repubblica, i presidenti delle province…gli assessori comunali e provinciali…i vicepresidenti dei consigli circoscrizionali…i segretari provinciali … i funzionari incaricati dal presidente della provincia”.

    Un ulteriore ampliamento dei soggetti abilitati all’autentificazione è stato, infine, previsto nel testo ora vigente dell’art. 14, a seguito delle modifiche apportate dall’art. 4 della legge 30 aprile 1999, n. 120, con l’inclusione dei “cancellieri e collaboratori delle Corti di appello” e dei “consiglieri provinciali e…comunali che comunichino la loro disponibilità”.

    Le finalità della norma, volta ad agevolare lo svolgimento dei procedimenti elettorali e referendari, sono peraltro evidenti negli atti parlamentari e sono indicative di una linea di tendenza che il legislatore ha confermato anche in prosieguo; al riguardo è sufficiente richiamare l’introduzione relativamente recente nel testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati (d.P.R. 30 marzo 1952 n. 361), dell’art. 18-bis, il quale dispone che le sottoscrizioni delle liste devono essere autenticate da uno dei soggetti di cui all’art. 14 della legge n. 53 del 1990 (novella introdotta dall’art. 1 della legge 21 dicembre 205, n. 270).

    Va, pertanto, condivisa l’analisi dell’Amministrazione richiedente nella parte in cui pone in evidenza la portata applicativa dell’art. 14 della legge n. 53 del 1990, il cui contenuto dispositivo non può che essere interpretato in modo coerente con l’intendimento del legislatore di facilitare con spirito di “efficienza” i procedimenti elettorali e referendari.

    Tuttavia, per definire la portata applicativa dell’art. 14 non si può prescindere dalle ulteriori disposizioni contenute nello stesso articolo e, più in generale, nell’ordinamento giuridico vigente.

    In proposito, va in primo luogo considerato il carattere tassativo dell’elencazione dei soggetti legittimati all’autenticazione delle sottoscrizioni indicati al comma 1 dell’art. 14, i quali si aggiungono a coloro che esercitano il potere certificativo in via ordinaria, sicché, come posto in luce dalla giurisprudenza amministrativa, è legittimato ad autenticare le sottoscrizioni anche il funzionario che vi è preposto istituzionalmente e in via ordinaria nell’àmbito, per esempio, del comune, pure in difetto di espressa delega in occasione delle operazioni elettorali (nel senso, Cons. St., sez. V, 6 settembre 2010 n. 6459).

    Va poi tenuto presente che l’art. 14, dopo aver attribuito, al comma 1, la competenza ad eseguire le autenticazioni, fra gli altri, ai consiglieri comunali e provinciali, prescrive al comma 2 che l’autenticazione debba essere compiuta con le modalità di cui all’art. 20, commi 2 e 3, della legge 4 gennaio 1968 n. 15, e al comma 3 che “le sottoscrizioni e le relative autenticazioni sono nulle se anteriori al centottantesimo giorno precedente il termine fissato per la presentazione delle candidature”.

    Appare quindi evidente, proprio in considerazione della natura eccezionale e temporanea dell’attribuzione della competenza a eseguire le autenticazioni, che assumono carattere essenziale e costitutivo della fattispecie: a) la circostanza che colui che esegue la certificazione rientri nell’elencotassativo dei soggetti indicati al comma 1 dell’art. 14; b) il luogo dov’è avvenuta l’autenticazione delle firme, che “non costituisce un elemento esterno all’atto compiuto, ma rappresenta anzi un elemento essenziale dell’atto, con la conseguenza che l’attestazione di data e luogo di autenticazione delle firme rientra nel contenuto dell’atto assistito da fede privilegiata” (Cons. St. sez. V, 16 febbraio 2011 n. 999); c) il “tempo” dell’autenticazione, dato che essa è nulla se venga effettuata al di fuori dei limiti temporali consentiti.

    Venendo al quesito, il consigliere comunale e il consigliere provinciale, in base al vigente ordinamento degli enti locali, esercitano il loro mandato nell’àmbito del territorio della propria circoscrizione elettorale, sicché non possono sussistere dubbi che la potestà certificatoria è efficace esclusivamente se esercitata all’interno del territorio di riferimento della carica elettiva.

    Tuttavia il requisito della territorialità, che pur consente di definire i limiti spaziali di esercizio del potere di autenticazione da parte degli organi politici elencati nell’art. 14 della legge n. 53 del 1990, non è sufficiente a legittimare l’esercizio del potere di autenticazione. Occorre altresì che sussista la causa di legittimazione, che la giurisprudenza amministrativa ha individuato nel coinvolgimento dell’ente nella competizione elettorale, definendolo “requisito della pertinenza”.

    Orbene, per le considerazioni esposte, è da escludere che il potere certificativo possa essere esercitato da un organo politico o amministrativo di un comune, nel caso di consultazioni che riguardino un altro comune, o di una provincia diversa da quella direttamente interessata al rinnovo dei propri consiglieri. Nelle ipotesi appena formulate, infatti, non è riscontrabile il collegamento funzionale tra l’organo certificante e la consultazione per la quale l’attestazione di autenticità è rilasciata.

    Di contro, nel rispetto della finalità dell’art. 14 della legge n. 53 del 1990, che – non è superfluo ribadirlo – persegue lo scopo di facilitare la raccolta dei consensi necessari alla presentazione delle liste e all’avvio delle procedure referendarie, è da ritenere che il collegamento funzionale sussista ogni qual volta le elezioni riguardino la provincia o la regione di cui il comune fa parte, e, in ogni caso, quando la consultazione abbia carattere nazionale (elezioni politiche, elezioni europee, referendum, iniziative legislative popolari).

    Analoghe valutazioni possono essere ripetute per le autenticazioni effettuate dagli organi politici provinciali, se relative a consultazioni regionali (limitatamente alla regione di cui la provincia è parte) o aventi carattere nazionale.

    Ovviamente il coinvolgimento nelle operazioni elettorali dell’ente locale, che la giurisprudenza amministrativa ha individuato quale requisito imprescindibile per l’esercizio della potestà autenticatoria da parte degli organi politici, non può che riferirsi al coinvolgimento nella consultazione dell’intero corpo elettorale di riferimento del comune o della provincia. Non per nulla il luogo della certificazione, come sopra evidenziato, costituisce un elemento essenziale dell’atto di autenticazione, al quale gli uffici circoscrizionali elettorali e gli organi preposti al controllo devono prestare attenzione prima di esprimersi sulla regolarità delle sottoscrizioni.

    In presenza delle richiamate fonti normative, che in base a una interpretazione letterale, logica, sistematica e razionale delimitano come sopra definita la norma oggetto del quesito, non vi è spazio per gli argomenti “a contrariis” di quanti sono attratti da interpretazioni più restrittive, sul presupposto che l’ampliamento dei soggetti autorizzati all’autenticazione faccia venir meno le garanzie che l’ordinamento prevede per le autenticazioni effettuate dai pubblici ufficiali e che lo stesso art. 14 della legge n. 53 del 1990 impone di osservare.

    In proposito, oltre a dover considerare che si tratta di questione il cui apprezzamento non può che essere demandato al legislatore stante il rilevato carattere tassativo delle disposizioni legislative esaminate che attengono peraltro all’esercizio di diritti politici, va posto in evidenza che la qualità di pubblico ufficiale, assunta sia pure temporaneamente dagli organi politici degli enti locali allorché procedono all’autenticazione delle firme, richiede il rispetto di regole e cautele, la cui inosservanza può esporre i trasgressori a conseguenze di natura penale e ripercuotersi negativamente sulla validità delle sottoscrizioni.

    L’intendimento sul punto del legislatore è stato tenuto presente anche dalla giurisprudenza amministrativa allorché ha ritenuto che ai sensi l’art. 14 della legge n. 53 del 1990, il quale prevale sull’art. 78 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, il consigliere comunale candidato nella medesima lista è competente ad eseguire l’autenticazione delle firme dei presentatori che non sia attribuita esclusivamente ai notai e che sia prevista dalle singole leggi elettorali (vedasi Cons. St., sez. V, 18 settembre 2008, n. 4451).

    P.Q.M.

    nelle esposte considerazioni è il parere del Consiglio di Stato.

    L’ESTENSORE

    IL PRESIDENTE

    Elio Toscano

    Raffaele Carboni

    IL SEGRETARIO

    Gabriella Allegrini

    PUBBLICATO IL: 27 agosto 2013 ALLE ORE 19:11